Кумыкский мир

Культура, история, современность

Доклад на гражданском форуме

Махачкала, 01.12.2012 г.

О перспективах введения в Республике Дагестан частной собственности на земли с/х назначения в свете Послания Президента Республики Дагестан Народному собранию Республики Дагестан от 31.05.2012 г.

 

ФотоВ условиях перехода к полноценным рыночным отношениям в сельском хозяйстве РД одной из актуальных задач является осуществление эффективной земельной реформы.

В своём Послании Народному Собранию РД Президент Республики Дагестан объявил о необходимости проведения в республике земельной реформы в части возможности снятия моратория на приватизацию сельхозземель, отметив при этом, что земельная реформа в Дагестане – сложная, многогранная проблема, и насколько вопрос проведения земельной реформы экономически актуальный, настолько же он и социально болезненный. Поэтому цели и процедуры реализации земельной реформы, на взгляд Президента, должны быть прозрачными, доступными и понятными абсолютному большинству дагестанцев. Он отметил, что идущие сейчас обсуждения, споры и существующие разногласия - это нормальное развитие ситуации, поскольку решается один из основополагающих вопросов для населения, затрагивающий этнокультурные традиции, многолетний жизненный уклад людей. Поэтому результатом этих дискуссий должна стать выработка выверенных, точных решений, которые будут положительно восприняты всем дагестанским обществом.

Магомедсалам Магомедалиевич также сказал, что в Дагестане внедрение новых правовых норм в земельных отношениях может реализовываться только при условии сохранения социального и межнационального согласия в этом вопросе. Поэтому нормативно-правовое регулирование и регламентирование, на его взгляд, тоже потребует широкого общественного обсуждения, учёта мнений специалистов, изучения опыта регионов России, где подобная реформа успешно реализована.

Исходя из всего вышеотмеченного, мы собрались сегодня провести анализ ситуации, сложившейся в регионах Российской Федерации, где была в своё время введена частная собственность на земли сельскохозяйственного назначения, дать оценку ситуации с земельными отношениями у нас в республике и определить перспективы введения института частной собственности на земли сельхозназначения у нас в Дагестане.

Рассмотрим вкратце социально-экономические, производственные, правовые и экологические проблемы землепользования, которые возникли в тех регионах РФ, где введена частная собственность на земли с/х назначения и которые могут возникнуть в условиях введения института частной собственности на сельскохозяйственные земли у нас в РД.

В настоящее время в России более трети всех земель, которые государство считает допустимыми к нахождению в частной собственности, уже приватизированы и вовлечены в рыночный оборот. За период земельной реформы темпы сокращения площадей сельхозугодий возросли примерно в 2,5 раза, а для пашни - в 3,5 раза. Выбытие же сельскохозяйственных угодий из сельскохозяйственного оборота зафиксировано более чем в шестидесяти субъектах Российской Федерации. Особенно там, где введен институт частной собственности на земли с/х назначения. Значительное уменьшение площадей продуктивных земель отмечено в Республике Тыва (313,7 тыс. га), Красноярском крае (167 тыс.), Пензенской (81,5 тыс.) и Курганской (44,1 тыс.) областях и Пермском крае (24,6 тыс. га). При существующей частной собственности допускается длительное неиспользование земель, что в результате приводит к потере их продуктивности, развитию процессов эрозии, зарастанию лесокустарниковой растительностью или к деградации.

Назначение с/х земель, находящихся в частной собственности может меняться без особых трудностей: участок земли сельскохозяйственного назначения может превратиться в участок, расположенный в землях промышленного назначения и даже в землях запаса. И все это соответствует букве закона.

Ситуация становления рынка земли, повсеместного вовлечения земли в рыночный оборот, формирования института частной собственности на землю, характеризуется значительным ростом административных правонарушений и уголовных преступлений. Во многих регионах России идет массированная скупка земель сельскохозяйственного назначения. При этом скупленные земли не обрабатываются, фактически выводятся из аграрного сектора и практически все они имеют проблемы с документами на землю. Такая ситуация складывается в Подмосковье, Карелии, Свердловской области, Красноярском крае, Архангельской области. Похоже, в стране не осталось ни одного региона, где не было бы подобных явлений.

Большой вред обществу, интересам людей наносят уголовно-наказуемые деяния в сфере земельных отношений, т.н. земельные преступления, объектом которых являются оборот земли и отношения землепользователей.

Специфика совершаемых земельных преступлений заключается в том, что основная масса посягательств относится одновременно и к корыстной, и к экономической, и к экологической, и к организованной преступности. Данное обстоятельство, в свою очередь, неизбежно привело, с одной стороны, к появлению более ухищренных, замаскированных и дерзких способов, а с другой - к распространению данных преступных посягательств, позволяющих говорить в целом о специфическом направлении преступной деятельности в рамках «криминального рынка земли».

Способы изъятия земель из сферы сельскохозяйственного производства можно разделить на две группы. Первая группа – явные, когда официально меняется категория земли на уровне субъекта РФ. Вторая группа – скрытые, когда строительство осуществляется без перевода земли в другие категории. Оба этих способа широко реализуются на практике – при том, что категория земель сельскохозяйственного назначения законом вроде бы и защищена от изъятия из сферы сельскохозяйственного производства.

Как видим, земельное законодательство в нашей стране так и не смогло всесторонне обеспечить недопущения вывода земель с/х назначения из сельскохозяйственного производства. Это связано прежде всего с тем, что в России не ограничен круг покупателей сельскохозяйственных участков, фактически нет непреодолимых ограничений на вывод сельскохозяйственных угодий из сферы сельскохозяйственного производства, легко обходятся ограничения на концентрацию земель в руках отдельных лиц и на приобретение земли иностранцами. В таких условиях существует много стимулов для активного перераспределения земли от первичных собственников и традиционных пользователей не только к новым пользователям, но и за пределы сельскохозяйственного бизнеса. Активное перераспределение собственности на землю от первичных собственников к лицам, которые не заняты в сельском хозяйстве, происходит в основном через сделки с земельными долями.

Обращаясь к ситуации, сложившейся у нас в Дагестане с частной собственностью на землю, надо отметить, что ещё в апреле 1993 года по результатам всенародного референдума население Дагестана сказало «нет» введению частной собственности на землю. Причём, согласно Федеральному Закону «О референдуме Российской Федерации» и Закону Республики Дагестан «О референдуме Республики Дагестан», результаты референдума могут быть отменены только референдумом.

Видимо было невыгодно провести тогда земельную реформу, когда прежние хозяева, местное население территорий, могло не только заявить обоснованные права на прежние свои владения, но и законно получить эту землю. Тогда ещё не было такой дифференциации в доходах, в уровне жизни населения, не существовало олигархов местного, да и неместного розлива, или чиновничьей номенклатуры с колоссальными доходами из известных и неизвестных источников происхождения.

В своём последнем Послании Народному Собранию РД Президент Дагестана отметил, что сегодня появление настоящего, полноценного хозяина у земли даёт возможности осуществлять более широкомасштабное инвестирование в аграрный сектор и усиливает ответственность сельхозпроизводителей. Положительное решение вопроса приватизации земель сельскохозяйственного назначения, по словам Президента, предоставит возможность предпринимателям, занятым в аграрном секторе, использовать этот ресурс, и как финансово-экономический инструмент в вопросах кредитования сельского хозяйства республики.

В тоже время Президент отметил, что мы должны найти такие формы правового регулирования и предложить такую схему государственного и общественного контроля за проведением процесса приватизации и использования земли, которые позволят жителям нашей республики понять и принять необходимые концептуальные и практические изменения.

На сегодня земельные отношения в РД регулируются Федеральным Законом «О земле», Законами РД «О земле» и «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения Республики Дагестан». В целях приведения земельного законодательства Республики Дагестан в соответствие с федеральным земельным законодательством приняты законы Республики Дагестан: «О внесении изменений в Закон РД «О земле», «О внесении изменений в Закон РД «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения в Республике Дагестан», «О внесении изменений в Закон РД «О статусе земель отгонного животноводства в Республике Дагестан». Кроме того, в порядке законодательной инициативы направлен на рассмотрение в Государственную Думу Федерального Собрания РФ проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об обороте земель с/хозяйственного назначения».

В Законе РД «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» в статье 3 «Сохранение площадей особо ценных сельскохозяйственных угодий» в пункте 3 указано, что «перевод земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию земель осуществляется в порядке, установленном федеральным законом». И здесь же: «Содержание ходатайства о переводе земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию земель и состав прилагаемых к нему документов устанавливаются Правительством Республики Дагестан, за исключением земель, находящихся в собственности Российской Федерации».

В Статья 6 «Приватизация земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения» данного Закона указано: «Приватизация земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в собственности Республики Дагестан или муниципальной собственности, на территории Республики Дагестан осуществляется через 49 лет с момента вступления в силу настоящего Закона». То есть, претендовать на земли сельскохозяйственного назначения по закону можно только по прошествии этого периода.

Необходимо отметить, что половину всей площади сельхозугодий Дагестана занимают земли отгонного животноводства, общая площадь которых составляет более полутора миллионов гектаров, из которых площадь зимних пастбищ - 1,2 млн. га, летних - 365 тыс. га. Эти земли находятся в пользовании более 700 хозяйств из 39 районов.

В начале июня 2012 г. в Министерстве земельных и имущественных отношений Республики Дагестан состоялось заседание коллегии министерства по обсуждению хода исполнения Постановления Правительства Республики Дагестан от 6 мая 2011 года № 140 «О состоянии и мерах по совершенствованию управления земельными ресурсами Республики Дагестан».

По результатам проверок межведомственной комиссии выявлены используемые неэффективно и не по целевому назначению земельные участки, земель отгонного животноводства, на которые по согласованию с администраций муниципальных районов и сельских поселений произведено переоформление прав пользования по 110 хозяйствам на площади 64 тыс. га. Кроме того, для принудительного прекращения права на земельные участки Министерством направлены на рассмотрение Арбитражного суда РД 50 исковых заявлений.

В целях активизации работы по принудительному прекращению прав на земельные участки земель отгонного животноводства, из-за ненадлежащего их использования Министерством представлен в Управление Россельхознадзора по РД полный реестр земельных участков, находящихся в собственности Республики Дагестан, на которые заключены договоры аренды земель и произведено переоформление прав пользования (на бумажных и электронных носителях). По информации Управления Россельхознадзора по РД в ходе проведенных ими проверок выявлено много случаев, являющихся основанием для принудительного прекращения права на земельные участки в порядке, установленном статьями 45 и 54 Земельного кодекса РФ. В пунктах 2 и 3 статьи 54 данного Кодекса принудительное прекращение права осуществляется при условии неустранения фактов ненадлежащего использования земельного участка после наложения административного взыскания в виде штрафа. Одновременно с наложением административного взыскания уполномоченным исполнительным органом государственной власти по осуществлению государственного земельного надзора лицу, виновному в нарушении земельного законодательства, выносится предупреждение о возможном принудительном прекращении права на земельный участок в случае не устранения земельного правонарушения. В письме Управления Россельхознадзора по РД сообщается, что они информировали Правительство РД и Комитет по аграрной политике Народного Собрания РД, однако оформленного в указанном выше порядке и направленного в Правительство РД и Министерством нет ни одного материала.

Материалы для принудительного прекращения права на земельные участки не поступали и от Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по РД, в чьей компетенции также находятся вопросы осуществления государственного надзора (контроля) за использованием земель. При этом, допускаются факты, когда в отношении сельскохозяйственного товаропроизводителя (СПК «Буршагский» Агульского район) вместо защиты его прав от незаконной и несанкционированной разработки песка посторонними лицами на арендованном земельном участке на землях отгонного животноводства на территории Каякентского района применяются меры административного взыскания, а самоуправный разработчик песка остается без наказания и не несет никакой ответственности. Причем данный земельный участок включен в один из приоритетных инвестиционных проектов Республики Дагестан, определенных постановлением Правительства РД от 28 марта 2012 г. № 91 «О первоочередных мерах по созданию особой экономической зоны туристско-рекреационного типа на территории Республики Дагестан».

Всего используемых не по целевому назначению земель отгонного животноводства из приведенных данных Минсельхоза РД получается – 16 004 гектара.

Однако нет ни одного материала, подготовленного уполномоченным исполнительным органом государственной власти по осуществлению государственного земельного надзора (контроля), внесенного в Правительство РД или в Министерство для подготовки исковых заявлений в суд о принудительном прекращении прав на земельные участки ввиду их ненадлежащего использования.

Как видно наглядно из вышесказанного, мы сталкиваемся уже сегодня, даже не имея ещё частной собственности на земли с/х назначения, с теми же проблемами, которые были описаны выше по общероссийскому опыту функционирования института частной собственности на земли сельскохозяйственного назначения, когда их выводят из одной категории в другую без особых проблем. И не случайно, наш сосед – Украина, продлила мораторий на продажу сельскохозяйственных земель до 1 января 2016 г. Министр социальной политики Украины Сергей Тигипко заявил, что земля сельскохозяйственного назначения не будет свободным товаром, добавив, что к открытию рынка земли Украина еще не готова. А мы что, готовы?

Одним из действенных и перспективных институтов гражданского общества сегодня выступает местное самоуправление, которое является публичной властью, наиболее приближенной к населению, и которое может активно влиять на ситуацию, связанную с землями сельхозназначения. В практике муниципальных образований Российской Федерации и нашей республики в последние годы получает распространение общественные советы муни­ципальных образований. Активная работа общественных советов муниципальных образований будет способствовать становлению гражданского общества и его институтов, привлечению граждан, общественных объединений к открытому и гласному обсуждению вопросов определяющих развитие муниципальных образова­ний, осуществлению общественного контроля за деятельностью органов местного самоуправления. Федеральный Закон 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» и его конкретные статьи предоставляют широкие возможности для инициативы граждан, позволяют эффективно использовать негосударственные институты гражданского общества для осуществления контроля над государством, обеспечения служения государства обществу и индивиду, позволяют создание национально-специфических форм взаимодействия с официальными органами власти на основе джамаатских и других неформальных общественных структур, соответствующих историческим традициям дагестанцев. Это открывает перед местным населением, живущим в сельской местности, возможности быть активными, а не пассивными участниками земельных отношений, законодательно закрепляет возможности решения земельных вопросов, в том числе и по землям сельхозназначения, с учётом интересов местных общин.

Из всего вышесказанного можно сделать главный вывод:

Земельная реформа в Республике Дагестан, должна быть прежде всего направлена на обеспечение прав собственности и повышения эффективного пользования земельными участками, недопущению вывода земель с/х назначения из с/х производства. И государство при этом должно обеспечить прежде всего интересы муниципалитетов, на территории которых находятся земли с/х назначения, так как частная собственность не всегда оказывается эффективной в странах со смешанной экономикой и имеют место глобальные нарушения закона.

В соответствии со Статьей 67 «Муниципальный и общественный земельный контроль» Закона РД «О земле» в пунктах 1, 2 и 3 указано: «Муниципальный земельный контроль за использованием земель на территории муниципального образования осуществляется органами местного самоуправления или уполномоченными ими органами. Муниципальный земельный контроль за использованием земель на территории муниципального образования осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и в порядке, установленном нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Общественный земельный контроль осуществляется органами территориального общественного самоуправления, другими общественными организациями (объединениями), гражданами за соблюдением установленного порядка подготовки и принятия исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления решений, затрагивающих права и законные интересы граждан и юридических лиц, а также за соблюдением требований использования и охраны земель.

Как видим, эти статьи нашего республиканского закона предоставляют администрациям муниципальных образований, органам территориального общественного самоуправления и местным жителям конкретные права по использованию и охране земель, находящихся на территории муниципальных образований.

В дополнение к вышесказанному хотелось бы сделать несколько обобщенных выводов и высказать конкретные предложения, касательно специфики и реалий землепользования в Дагестане...

1. Осуществляя земельную реформу, основой которой будет являться частная собственность на земли сельскохозяйственного назначения, надо признать тот факт, что доступ к земельным ресурсам может быть ограничен множественными социальными, природно-климатическими, экономическими и другими факторами. Необходимо перед осуществлением земельной реформы устранить или, по крайней мере, снизить влияние этих факторов. «Шоковая терапия» по Гайдару здесь неуместна!

2. Исходя из мирового и отечественного опыта реализации земельных реформ, на современном этапе необходимым условием для достижения целей преобразования экономических отношений на землях сельскохозяйственного назначения признаётся учёт местных и региональных условий, таких как особенности землепользования, особенности институциональной структуры, связь между землепользованием и местной культурной идентичностью.

3. Частная собственность на сельскохозяйственные земли (земельные ресурсы) наиболее оправдана на территориях с низкой плотностью населения, либо с низкой внутригодовой и межгодовой цикличностью погодных условий. Про низкую плотность населения у нас говорить не приходится, особенно там, где у нас наличествует пашня. Внутригодовые погодные режимы у нас также высоко цикличны: зима-лето.

4. Приватизация земель сельскохозяйственного назначения, как показывает мировой опыт, может быть осуществлена без значительного ущерба, если она осуществляется на территориях, расположенных на значительном расстоянии от мест концентрации населения и скота. К сожалению, как показывает отечественный опыт, активно приватизируются (через скрытые механизмы) и будут приватизироваться в основном сельскохозяйственные земли, где наличествует наибольшая концентрация населения, капитала и скота. Сегодня скот даже в летнее время в основном сконцентрирован на равнине.

5. Распределение, к примеру, пастбищных угодий (а у нас и Кумторкалинский, и Бабаюртовский, да и многие равнинные территории – сезонные пастбища) в частную собственность, отторжение их из сельскохозяйственного оборота местного населения, приведёт к значительному снижению рентабельности хозяйств населения, что чревато социальным взрывом.

6. Несоответствие норм, предписываемых Правительствами «сверху вниз», и неформальных местных условий ведёт к дисфункции внедряемого института частной собственности на земли сельскохозяйственного назначения, его отторжению на уровне как мелких сельхозтоваропроизводителей, так и к социальной напряженности.

7. Учитывая всё вышесказанное, и то, что мы, во-первых, хотим активно развивать в Республике Дагестан туристско-рекреационный сектор экономики, вопросы безопасности имеют главное значение для республики. Во-вторых, из-за возможной социальной напряженности и возможной и вполне ожидаемой конфликтной ситуации, связанной с введением института частной собственности на земли сельскохозяйственного назначения, инвестиций в сельское хозяйство не будет, или они будут мизерными, что может способствовать многократному снижению эффективности аграрного сектора республики.

Теперь можно довольно таки ясно представить ситуацию, которая сложится в Республике Дагестан после введения у нас института частной собственности на земли сельскохозяйственного назначения.

Алклычев А.М., д.э.н., профессор, член Экономического совета при Президенте РД


Связанные материалы:

Размещено: 02.12.2012 | Просмотров: 3862 | Комментарии: 0

Комментарии на facebook

 

Комментарии

Пока комментариев нет.

Для комментирования на сайте следует авторизоваться.